저출산 위기극복 위한, 보완대책 문제점과 개선방안
저출산 위기극복 위한, 보완대책 문제점과 개선방안
  • 정다은 기자
  • 승인 2018.07.31 19:08
  • 댓글 0
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안 낳고 못 낳고… 지난해 1.05… 합계출산율 1.0 위태위태 올해 최악 예고

김동백 사회복지학과 교수
김동백 사회복지학과 교수

올해 우리나라 ‘합계출산율’이 역대 가장 낮은 1.0명 아래로 내려갈 것이라는 전망이 나왔다.

노동 시장이 활력을 잃으며 경제성장의 엔진이 꺼지는 것뿐 아니라 자칫 국가 존립마저 위협받을 수 있다. 합계출산율이란 가임 여성(15세~49세) 1명이 평생 낳을 것으로 예상하는 평균 출생아 수를 말한다. 대통령 직속 저출산고령사회위원회는 지난 7월 5일 ‘일하며 아이 키우기 행복한 나라를 위한 핵심과제’발표에서 이렇게 밝혔다.

지난해 합계출산율은 1.05명으로 역대 최저를 기록한 바 있다. 합계출산율이 1.1명 이하로 떨어진 건 2005년(1.08명) 이후 12년 만이다. 이는 인구 유지를 위한 합계출산율(2.1명)의 절반 수준으로, 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(1.68명)보다 한참 낮은 꼴찌다.

합계출산율은 1971년 4.45명으로 정점을 찍은 뒤 1987년 1.53명까지 낮아졌다. 1990년대초반 1.7명으로 반등했지만 이후 다시 감소세로 돌아섰다.

우리나라의 저출산 대응 정책은 2000년대 중반부터 본격화되어 2005년 ‘저출산 고령사회 기본법’이 제정되었고 ‘대통령 직속 저출산 고령사회위원회’가 설치되었다. 2006년에는 ‘제차 저출산 고령사회 기본계획 2006~2010)’이 시행되면서 저출산 분야에만 총 80조 7000억 원의 예산이 투입되었음에도 불구하고 아직까지 효과는 미미하다는 논란이 있다.

작년부터는 재차 기본계획(2016~2020)이 시행 중이고, 저출산 분야에 투입될 예산은 109조 4000억 원에 달하고 있다. 그러나 재차 기본계획의 시행 첫해인 2016년 1월~5월까지의 출생아 수가 2015년 같은 기간에 비해 약 1만 명이 감소했다. 이에 보건복지부는 2016년 8월 25일 개최된 국무총리 주재 국가정책 조정 회의에서 관계 부처 합동으로 저출산 보완대책을 확정하여 발표했다.

정부가 발표한 저출산 보완대책은 아이를 낳고 싶으나 어려움을 겪는 계층의 출산율을 우선 높이는데 초점을 두었다. 2020년 출산율 1.5명이라는 목표 달성을 위해 ‘출생아 2만 명 대책’을 추진하고자 한다. 그러한 목표를 달성하기 위한 저출산 보완대책의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 보완대책은 그동안 난임시술 의료비 지원 소득 기준을 완화하여 경제적 부담이 큰 계층과 지원에서 제외돼왔던 가구에 추가 지원을 한다는 내용을 포함하고 있다. 즉, 도시근로자 평균 100%(부부합산 소득 월 316만 원 이하) 계층에 대해서도 체외수정 시술지원금을 1회당 190만 원에서 240만 원으로 인상하고 시술 횟수 1회를 추가로 지원하며, 그동안 시술비 지원에서 제외되어왔던 월평균 소득 583만 원(2인 가구 기준 초과) 가구도 지원금을 받을 수 있도록 한다.

둘째, 정책의 주요 대상을 둘째 자녀로 전환하여 출산장려를 추진한다. 동일 자녀에 대해 부모가 번갈아 육아휴직을 쓸 경우 통상 남성인 두 번째 육아휴직자의 첫 달 육아 휴직 급여로 통상 임금의 100%(최대 150만 원을 지원하는 제도인 ‘아빠의 달’) 휴직 급여 상한액을 2017년 7월부터 태어나는 둘째 자녀부터 현행 150만 원에서 200만 원 (근로자 평균 임금 70%)으로 50만 원 인상함으로써 남성 육아휴직 확산을 가속화한다.

또한, 두 자녀 이상 공무원의 근무지 전보 우대를 확산한다. 향후 국·공립 어린이집 확충과 연계하여 영유아 0~6세 두 자녀 가구에도 우선 입소 확대 추진, 3자녀 가구의 경우 입소의 최우선권을 부여한다. 다자녀 가구 주택 특별공급 기회의 확대, 국민임대주택 우선 공급시 넓은 면적 50㎡ 이상 세 자녀 이상 가구 우선 배정, 세 자녀 주택 특별 공급 시 세 자녀 기준에 그간 인정되지 않았던 ‘태아 입양’을 포함한다.

셋째, 저출산 위기 극복 거버넌스를 강화한다. 총리 주재 국가정책 조정 회의에서 저출산 대책을 주기적으로 점검, 범정부 차원의 이행 동력을 강화한다. 그리고 지자체 저출산 대응 평가체계 신설 및 우수 지자체 특별교부세 지원, 지자체 출산지도를 개발한다. 나아가 가족문화, 근로문화 개선을 위한 경제계, 종교계, 시민사회 등 공동캠페인을 대대적으로 확산한다.

이와 같은 보완대책에도 문제점은 있다.

첫째 ‘난임시술지원전면확대’는 표현과는 달리 대상과 경제적 지원 내역 등에서 난임 부부의 특성을 충분히 고려하지 못해 부분적 처방에 머물고 있다는 문제점을 안고 있다.

2006년부터 시작된 정부의 난임 부부 시술비 지원 사업으로 인하여 출생아 중 난임 시술 출생아 비율이 점차로 증가했다. 2015년 기준 출생아 100명 중 4명이 난임 시술 지원으로 출생하였다. 이처럼 출산에 대한 의지를 갖고 있는 난임 부부에 대한 적극적인 지원은 효과적인 저출산 대책이 될 수 있다. 그러나 2016년에 발표된 내용은 난임 부부에게 필요한 정책이 무엇인지 필요로 하는 의료비 지원의 수준은 어떠한지에 있어서 미진해 보인다. 지원 대상자의 경제적 조건을 조금 완화해 지원금 추가 시술 횟수를 1회 추가한 것이 전부라고 할 수 있다.

임신을 원하는 난임 부부는 시술비에 대한 부담뿐 아니라 정서적 심리적 스트레스와 정보 부족 등으로 인하여 어려움을 겪고 있다. 그럼에도 불구하고 보완대책은 난임 부부가 경험하는 다양한 애로사항 중 경제적 부담 제거에 초점이 맞추어져있다. 정부는 공공의료기관에 난임 센터를 확충하겠다고 했으나, 난임 부부들에게 꼭 필요한 교육과 정보제공 자조모임 등의 정서적 지원책들은 빠져있는 실정이다.

둘째, 발표된 저출산 보완대책은 다자녀 출산을 유인할 만큼의 현실성 있는 세부 정책들은 포함돼 있지 않다. 우선 ‘아빠의 달’은 여성이 먼저 육아휴직을 사용한다는 전제하에 시행되는 것이다. 2014년 10월부터 시행된‘아빠의 달’ 사용자는 점차로 증가하고 있다. 그러나 고용이 불안정하고 소규모 사업장에서 근무하는 많은 여성 근로자 중에서 육아휴직을 사용할 수 있는 직업군은 상대적으로 고용이 안정된 공무원 등에 한정되기 때문에 ‘아빠의 달’ 제도 확대를 크게 기대하기는 어려운 상황이다. 내년 7월부터 두 자녀 이상의 공무원에게 적용되는 ‘근무지 전보 우대제’는 공공기관 종사자들에 대한 사회적 위화감을 조성할 뿐 저출산 극복에 효과를 발휘할지에 대해서는 의문이다. 또한, 다자녀 출산가구에 대한 국・공립 어린이집 입소 순위의 우선권 부여와 국민임대주택 우선 배정은 다른 사회적 취약계층과의 관계에서 형평성 문제에 부딪혀 논란을 일으킬 수 있다.

셋째, ‘저출산 위기 거버넌스 강화’는 저출산을 극복할 수 있을 만큼의 정책수단이 부족하다는 점에서 문제점을 안고 있다. 저출산 극복을 위해서는 중앙부처가 중심이 되어 정책개발 및 집행을 할 수 있는 능률적 컨트롤타워가 필요할 수 있다. 그럼에도 불구하고 정부는 저출산 극복을 위한 이행 동력 강화를 위하여 국가정책 조정 회의를 활용하겠다고 했으나, 그 효과를 기대하기는 어려울 것으로 판단된다. 실제로 ‘국가정책 조정 회의 규정’ 제조 회의는 매주 1회 회의 개최를 원칙으로 규정하고 있지만, 2015년 동안 13회만 개최되었을 뿐 특별히 주목할 만한 정책 조정 기능을 수행하고 있지 못한다. 저출산은 정확한 원인 분석과 그것을 기반으로 한 정책개발 관련 정책을 포함하고 있는 중앙부처의 집행과 지자체의 협조가 이루어질 때 극복될 수 있다. 따라서 중앙정부의 정책방향이 명확하지 않은 상황에서 이뤄지는 지자체의 노력과 공동캠페인으로는 저출산 위기를 극복하는 데 한계가 있다.

문제점의 개선방안은 첫째, 난임 부부에 대한 지원책들이 난임 부부의 다양한 요구를 파악하여 복합적으로 이루어질 수 있어야 할 것이다. 경제적 어려움 때문에 난임 시술을 포기하는 부부가 없도록 최소한 첫째 자녀 출산까지는 전폭적인 지원이 이루어져야 할 것이다. 또한, 국민건강증진기금 등 을 활용하여 난임 부부를 대상으로 한 교육 및 정보 제공, 자조 모임, 난임 전문 상담 및 심리 치료가 상시적으로 이루어질 수 있도록 지원이 더욱 확대되어야 할 것이다.

둘째, 저출산 보완대책은 다자녀 출산을 유인할 동력이 될 만한 세부정책들의 개발을 포함해야 한다. 현실적으로 육아휴직을 사용할 수 있는 직업이 한정돼 있는 현실과 양 부모가 있는 가족을 전제로 시행되는 ‘아빠의 달’에서 소외될 수 있는 한 부모 가족 등을 고려하여 보편적으로 활용할 수 있는 영아 보육과 초등학교 방과 후 교육의 수준을 높이는 것을 검토할 수 있다. 더불어 다자녀 출산을 결정할 수 있을 만큼의 현실성 있는 유인책을 제시할 수 있어야 할 것이다. 가령 2015년 기준 셋째로 출산한 아동이 37,109명인 상황에서 셋째 출산가정에 1억씩을 지원, 소요예산이 3조 7,109억에 달하는 수준이라면 다자녀 출산 가족에 대한 유인이 될 가능성이 클 것이다.

셋째 저출산을 극복하기 위한 거버넌스를 강화하기 위해서는 중앙정부가 중심이 되어 정책개발 집행과 조정이 동시에 이루어질 수 있는 컨트롤타워가 운영되어야 할 것이다. 그것이 가능하기 위하여 별도의 기구가 설립되거나, 국가정책 조정 회의의 역할을 강화하고 회의 개최를 정례화하는 등 내실 있게 운영되도록 하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

우리나라는 10여 년에 걸친 기간 동안 엄청난 예산을 투입하여 저출산 대응책을 시행해왔으나, 정책의 효과에 대해서는 의문이 제기되고 있다. 따라서 향후 우리나라의 저출산 보완대책은 결혼 혹은 출산을 미루게 만드는 청년실업 주거문제와 교육문제 등의 해결을 모색하는 사회 정책적 조망 하에서 종합적으로 수립되어야 할 것이다.


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